美国财政部将通过“特别措施”腾挪资金；美国会需要在 2025 年夏天之前提高或暂停债务上限，避免政府违约
文章作者：王晶
文章来源：《财新》
距离美国当选总统特朗普重返白宫还有一周，美国债务上限问题仍未得到解决。此前，两党已于 2024 年 12 月底在通过避免政府停摆的短期拨款法案一事上就债务上限进行一轮博弈。特朗普则希望在 2025 年 1 月 20 日宣誓就职前解决这一问题，但共和党内外的分歧可能会让他这一期望落空。
债务上限是美国国会为联邦政府设定的、为履行已产生的支付义务而举债的最高额度，用来支付国债利息、社会保障福利、军事人员薪水等。
设置债务上限，旨在限制财政部通过发行新债来筹集资金的能力，防止政府无限制地增加债务。然而这个目的并未实现，迄今为止，美国已经调整债务上限超过 100 次，美国的债务规模不断膨胀，政府赤字日益严重。自从 2011 年开始，债务上限成为美国两党的政治博弈手段，尤其是在国会处于分裂时。
如本文配图所示，美国联邦政府债务长期呈增长趋势，尤其自 2020 年新冠疫情爆发以来，由于美国政府实施了发放经济救济金、增加失业救济、援助中小企业等多轮财政刺激政策，导致联邦债务规模迅速增长，从疫情前的约 23 万亿美元飙升至 2023 年超过 31.4 万亿美元。
在此背景下，美国债务规模迅速逼近国会设定的债务上限 31.4 万亿美元，联邦政府开始面临无法及时偿债导致债务违约的风险。2023 年 6 月，美国总统拜登签署《财政责任法案》，将债务上限暂停至 2025 年 1 月 1 日。
暂停期间，债务上限事实上被暂时冻结，允许债务总额随着联邦政府的融资需求增长，不受债务上限的约束。即便债务规模超出了此前设定的上限，财政部仍然可以继续发行债券来满足政府支出的需求。
而随着 2025 年 1 月 1 日暂停期的结束，根据耶伦在信中的表述，2025 年 1 月 2 日，新的债务上限将以前一天结束时受法定限额限制的未偿还债务数额为准，即约 36.21 万亿美元。
耶伦在信中解释道，由于联邦信托基金计划赎回与医疗保险支付有关的非有价证券，受限额限制的未偿债务预计在 1 月 2 日将减少约 540 亿美元。因此，目前债务规模将暂时减少，联邦政府债务不会在暂停期结束后就立刻达到债务上限，所以美国财政部没有必要在 1 月 2 日开始采取非常措施来防止美国违约。
但是根据美国财政部的估计，美国联邦债务规模将预计在 1 月 14 日至 1 月 23 日之间达到新的债务上限，届时美国财政部将有必要开始采取“特别措施”。
“特别措施”是美国财政部在接近债务上限时采取的临时性手段，例如暂停政府特定账户的投资，延迟支付某些项目，或通过信托基金赎回非有价证券，从技术上延迟触及债务上限的时间。“特别措施”通常可以延缓数周甚至数月，为国会通过提高或暂停债务上限法案争取时间。
债务上限的“X Date”
美国财政部通过“特别措施”腾挪资金的空间毕竟有限，一旦财政部的现金和临时措施用尽，美国政府将无法按时且全额偿付账单，就将达到所谓的“X Date”，届时，美国政府将面临技术性违约。
1960 年以来，美国国会已经通过永久提高债务上限、暂时延长债务上限或者修改债务上限的定义，共计 79 次调整债务上限。其中，有 49 次发生在共和党人总统执政期间，有 30 次发生在民主党人总统执政期间。
由于国会总会在“X Date”临近前采取行动，以避免美国政府出现违约，因此，外界当前仍倾向于认为此次债务上限调整仍能在“X Date”之前完成。不过，无限逼近“X Date”，会引发一系列金融市场的波动，甚至拖累经济活动。
2011 年的债务上限解决过程就充满悬念。2011 年 7 月 31 日，在财政部警告的“X Date”（8 月 2 日）的前两日，时任美国总统奥巴马才宣布两党在提高债务上限一事上达成一致。尽管两党最终达成协议，但国际评级机构标普认为相关财政整顿计划没有达到稳定政府中期债务动态所需的水平，并于 8 月 5 日史上首次下调美国长期信用评级。
债务上限的不确定性和标普下调评级，导致美国金融市场出现明显波动。在 2011 年 7 月中旬到 8 月中旬的五周内，标普 500 指数跌去 16%。此外，根据美国政府问责办公室（GAO）后续的测算，预计推迟提高债务上限给美债市场带来的不确定性导致美国在 2011 财年的借贷成本增加了 13 亿美元。
根据美国众议院议长约翰逊 1 月 7 日的讲话，此次债务上限的“X Date”可能在 2025 年 6 月。
这是根据以往的经验推测的。美国政府的收入主要来自税收，特别是个人和企业所得税。每年 4 月中旬是美国的主要纳税截止日，这通常会带来大量税收收入。然而，这些收入只能暂时缓解财政压力。到了 6 月财政资金会再度变得紧张，尤其是 6 月 15 日是季度预缴税款的截止日期。
根据惠誉报告的测算，2025 年美国债务上限的“X Date”可能在夏季，甚至可以晚至 7 月到 8 月。这是因为美国财政部 2024 年年底的现金余额接近 7220 亿美元，并且惠誉预计税收收入将比 2024 年大幅增加。
这一次债务上限会如何解决
与 2011 年和 2023 年两次债务上限惊险地在逼近“X Date”之前完成不同，此次共和党控制了国会两院，可以采用预算和解程序（reconciliation），绕过民主党提高或暂停债务上限。新一届国会已经于 1 月 3 日上任。
预算和解程序是参议院立法的快速选项，旨在结束阻挠议程（filibuster）并进入最终表决，若不使用和解程序则可能需多达 60 票才能终止阻挠议程。
尽管如此，共和党保守派普遍反对提高债务上限，并要求大幅削减开支以换取他们的支持。这使得短时间内提高或暂停债务上限并非易事。尤其是共和党在众议院的优势微弱，若想通过法案需团结党内的保守派。
2024 年 12 月中旬，特朗普及其盟友马斯克突然施压美国国会修改本已得到两党支持的联邦政府现有支出方案，要求国会加入提高美国联邦政府债务上限等条款，以便特朗普在上任之后顺利落实他的减税承诺。
为了回应特朗普，约翰逊在几个小时内便匆匆组织众议院共和党人重新起草了一份能满足特朗普和马斯克新要求的预算案。但当时的第 118 届议会众议员针对新预算案投票时，又有近 40 名共和党议员对此方案投出了反对票。
作为议长的约翰逊最终又摒弃了提高债务上限等条款，方才让预算案在国会通过，在最后一刻避免了美国联邦政府陷入部分停摆。
评级公司惠誉表示，鉴于共和党在众议院仅占微弱多数，而且该党内部在支出政策上持续存在分歧，特朗普政府不太可能迅速解决美国债务上限争论。此前，惠誉在 2023 年债务上限危机爆发后，将美国信用评级从 AAA 下调至 AA +。
惠誉认为，2025 年夏天，美国国会可能比较繁忙，需要敲定下一财年的拨款法案、在“X Date”前提高或暂停债务上限、并就延长 2017 年减税政策达成协议。惠誉认为这些问题都会得到解决。但是，由于缺乏统一的预算程序，以及在仍然充满挑战的政治背景下即将围绕额外减税和支出调整展开的政策辩论，这意味着重要决策很可能是在临时、逐项问题的基础上达成的，这凸显了美国近年来在财政事务治理方面的恶化。