美国总统特朗普近日签署《美国优先投资政策》备忘录，拟进一步加强对中美之间投资行为的审查力度。
文章作者：岳跃
文章来源：《财新》
美国总统特朗普近日签署《美国优先投资政策》备忘录，拟进一步加强对中美之间投资行为的审查力度。
美国对华投资的行业审查方面，在拜登政府此前规定的半导体、量子信息技术和人工智能这三个行业基础上，此次备忘录新增了生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能等领域，并对所涵盖的行业定期审查和更新。
对华投资方式方面，此前相关政策已将股权投资、债务融资、股权转换、合资企业、作为 LP（有限合伙人）进行的投资都纳入受限范围，但对美国人士投资于在中国证券交易所公开交易的证券进行了豁免。而此次备忘录称，“作为审查的一部分，本政府将考虑对私募股权、风险投资、绿地投资、企业扩张和公开交易证券投资等投资类型实施限制，投资来源包括养老基金、大学捐赠基金和其他有限合伙人投资者”。
此外，关于在美上市的中概股，该备忘录称要确认《外国公司问责法》所要求的审计标准是否得到充分执行；审查外国对手公司在美国上市采用的 VIE 架构，是否限制了美国投资者的所有权和保护，以及对这些公司欺诈行为的指控。“财政部长应酌情与美国证券交易委员会（SEC）和上市公司会计监督委员会（PCAOB）进行接洽。”备忘录写道。
“在政治导向如此明显的背景下，这势必会导致 PCAOB 加大对审计机构的检查力度和提升检查的尺度，这可能会导致部分中小型审计机构（而这些恰恰是为中概股服务的主流机构）工作承压，部分工作质量不够高的审计机构可能退出市场，同时必然导致审计程序更加严苛，增加上市成本和复杂度。”大成律师事务所高级合伙人李寿双律师表示。
备忘录还要求，针对 VIE 架构的公司，美国司法部长应与联邦调查局（FBI）局长协调，根据目前在美国国内交易所上市的所有外国对手公司的可审计性、公司监督和刑事或民事欺诈行为证据，就美国投资者面临的风险提供书面建议。
李寿双认为，美国司法部和 FBI 是调查及执法机构，其“问题导向性”的行为模式，叠加备忘录的特殊政治考虑，就很容易导致这一建议成为“上纲上线”的指控檄文，不排除将 VIE 架构本身定性为一种“欺诈”做法。
对于来自中国的投资，备忘录提出美国将使用一切必要的法律手段，包括美国外国投资委员会（CFIUS），限制与中国有关联的人士投资美国技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略部门。“本届政府将保护敏感设施附近的美国农田和房地产，还将寻求（包括与国会协商）加强 CFIUS 对‘绿地’投资的权力，限制外国对手获取美国敏感技术（尤其是人工智能）的人才和业务，并扩大 CFIUS 可处理的‘新兴和基础’技术的职权范围。”
但值得一提的是，总统备忘录通常没有行政命令的强制力大，更多用于表达立场和指导部门工作，需要发布行政命令来具体执行。在法律优先性上，顺序依次为公告（Proclamation）、行政命令（Executive Order）、总统备忘录（Presidential Memorandum）、总统通知（Presidential Notice）和总统决定（Presidential Determination）。
中信证券的观点称，总统备忘录并非表示政策落地，不代表中美双向投资政策已发生实质性变化，特别是预计不会影响当前全球资金对中国资产的关注。
中国商务部新闻发言人表示，美方做法泛化国家安全概念，具有歧视性，是典型的非市场做法，严重影响两国企业正常经贸合作。在中国赴美投资方面，美针对中国投资加严安全审查，将严重打击中国企业对美投资信心。希望美方为中国企业赴美投资提供公平、透明、稳定、可预期的营商环境。
“在美对华投资方面，美方将进一步采取更多限制措施，这是非常不合理的。有关措施一旦落地，会进一步扭曲两国投资往来，对美自身也没有好处。很多美国商协会和企业已经提出，美对华投资限制将导致美国企业将中国市场让给其他竞争对手。”商务部新闻发言人说，中方敦促美方遵守国际投资贸易规则，尊重市场经济规律，停止将经贸问题政治化、武器化。中方将密切关注美方动向，并采取必要手段捍卫自身合法权益。