美国的稳定币监管仍然很分散，由多个机构采用不同的法律，而不是有统一的框架。
文章作者：Bradley Peak
文章来源：Cointelegraph
文章编译：Ada, MetaEra
稳定币，例如 Tether 的 USDT 和 USDC，是一种加密货币，旨在通过将其价格与储备资产（通常是美元等法定货币）挂钩来维持稳定的价值。
这种稳定性使稳定币成为传统货币和加密生态系统之间的重要桥梁——它们促进交易所交易，实现更快的跨境支付，并为去中心化金融（DeFi）提供动力，同时避免比特币等货币的剧烈价格波动。
随着稳定币越来越受欢迎（截至 2025 年初其全球市值将超过 2000 亿美元），全球监管机构已经注意到了这一点。
不同国家采取了不同的方法来监管稳定币。欧盟、香港和新加坡等司法管辖区正在制定全面的稳定币规则，而美国仍在考虑联邦立法框架。
本文将分析监管机构关心稳定币的原因、美国具体如何处理稳定币、截至 2025 年 3 月的最新发展以及未来可能的发展情况。
为什么要监管稳定币？
稳定币具有加密货币的优点而没有波动性，但也存在一定的风险：
· 金融稳定风险：像 2022 年 TerraUSD 这样的重大稳定币崩盘可能引发数字银行挤兑、大规模赎回和金融市场压力。监管旨在防止此类事件再次发生。
· 消费者保护：用户需要确信稳定币具有充足的储备金支持且能够随时赎回。Tether 过往出现的不实陈述等案例，凸显了对严格储备金要求、审计机制以及赎回权保障的必要性。
· 市场诚信和透明度：稳定币在加密货币市场中发挥着至关重要的作用，但误导性的说法可能会削弱对其信任。2021 年，商品期货交易委员会 (CFTC) 因虚假陈述储备对 Tether 处以 4100 万美元罚款，凸显了监管的必要性。
· 非法融资担忧：如果不加以控制，稳定币可能会助长洗钱活动。美国反洗钱 (AML) 法律要求发行人实施 KYC 规则并提交交易报告。
· 金融系统整合：随着稳定币在支付和汇款中的应用越来越广泛，监管机构希望有明确的法律定义和标准来确保安全性和可靠性。
· 货币集中风险：如果私人实体推出稳定币（例如 Facebook 的 Libra/Diem），它可能会挑战央行对货币的控制。监管可以防止这种不受监管的金融权力。
简而言之，监管机构寻求通过严格的储备金要求、透明度和与现有金融规则的结合来最大化稳定币的利益，同时降低风险。
你知道吗？2022 年算法稳定币 TerraUSD (UST) 的崩盘也凸显了无抵押稳定币的风险，从而引起监管机构的更多关注，并呼吁加强监管。
美国如何监管稳定币
美国对稳定币的监管仍然很分散，因为没有一个统一的联邦框架来管理稳定币的发行和运营。相反，监管分散在多个机构之间，每个机构都将现有的金融法律应用于稳定币活动的不同方面。这种分散的方法反映了在传统金融体系内对稳定币进行分类的巨大挑战，因为它们既具有支付工具的特征，又具有投资产品的特征。
美国财政部
美国财政部通过金融犯罪执法网络（FinCEN）将稳定币发行者视为货币服务企业（MSB），要求他们注册并遵守反洗钱和 KYC 法规。这些要求旨在降低非法融资风险，确保稳定币交易不会助长洗钱或恐怖主义融资。
许多稳定币发行商（例如 Circle（USDC 的发行商））在州货币转移许可证下运营，以满足这些监管要求。然而，这种州级许可模式造成了不一致，因为合规义务因司法管辖区而异。
美国证券交易委员会
如果稳定币被视为具有投资产品的特征，则可能属于美国证券交易委员会的管辖范围。美国证券交易委员会已对 Paxos（针对其 Binance USD 稳定币）和 Terraform Labs（针对 TerraUSD）等发行人采取了执法行动，认为其是未注册的证券。
然而，该机构尚未发布一项广泛的裁决，即所有稳定币都是证券，这给监管带来了很大的模糊性。这种不确定性对于法币支持的稳定币尤为相关，因为它们主要作为数字现金而不是投资工具。
商品期货交易委员会
对于不符合证券资格的稳定币，商品期货交易委员会 (CFTC) 已将其归类为商品，以行使管辖权。2021 年，CFTC 因 Tether 对其储备发表误导性声明而对其处以 4100 万美元罚款，开创了稳定币发行人可根据商品欺诈和操纵法被追究责任的先例。
然而，CFTC 的权力仍然有限，因为它并不监管稳定币的发行，也不执行反欺诈条款之外的消费者保护标准。
美国货币监理署
包括货币监理署 (OCC) 和美联储在内的银行监管机构在稳定币监管方面发挥了更间接的作用。货币监理署已发布指导意见，允许国家银行持有稳定币储备，前提是这些资产有充分的支持且可赎回。
这促进了稳定币发行人与传统银行之间的合作，将稳定币融入现有金融体系。美联储虽然不直接监管稳定币发行人，但对其对金融稳定的潜在影响表示担忧，并主张联邦监督非银行稳定币提供商。许多立法提案都试图让美联储在监督稳定币方面发挥正式作用，尤其是随着稳定币在支付领域的使用不断扩大。
纽约金融服务部
在缺乏联邦监管框架的情况下，州一级的监管在塑造稳定币监管方面发挥了关键作用。纽约金融服务部 (NYDFS）制定了一些严格的要求，要求美元支持的稳定币保持全额储备并允许 1:1 赎回。这种方法已成为潜在联邦监管的典范。
怀俄明州和德克萨斯州等其他州也推行了加密货币友好型政策，为稳定币发行者提供了替代监管途径。然而，各州做法的差异凸显了监管分散的更大挑战，因为发行者必须满足多个司法管辖区的不同要求。
美国对稳定币的监管仍在进行中。虽然现有法律通过资金转移、证券、商品和银行监管提供部分监管，但目前还没有统一的联邦框架来管理稳定币的发行和使用。
关键监管发展时间表
为了更全面地了解情况，以下是截至 2025 年 3 月稳定币监管方面主要事件和举措的时间表，重点关注美国：
· 2019 年 6 月：Facebook 宣布推出全球稳定币 Libra，引发全球监管担忧。美国国会举行听证会，担心金融稳定和隐私受到威胁。迫于压力，该项目（后来更名为 Diem）被搁置，引发全球对稳定币监管的讨论。
· 2020 年 9 月：OCC 澄清，联邦特许银行可以持有支持与法定货币挂钩的稳定币储备，并将其纳入传统银行体系。
· 2021 年 10 月：CFTC 因误导性储备声明对 Tether 处以 4100 万美元罚款，这是一次重大执法行动。随后，总统工作组建议国会要求稳定币发行方像受保银行一样运营，以保护消费者和金融体系利益。
· 2022 年 5 月：算法稳定币 TerraUSD 崩盘，数十亿美元的市值蒸发，促使美国财政部长 Janet Yellen 以稳定币风险为由敦促国会迅速立法。作为回应，纽约金融服务部要求其监管下的美元稳定币以 1:1 的比例兑换并且按面值赎回。
· 2023 年 2 月：纽约金融服务部以监管问题为由下令 Paxos Trust 停止发行币 BUS)。同时，美国证券交易委员会表示 BUSD 是一种未注册的证券，突显了美国法律对稳定币的模糊分类。
· 2023 年 3 月：硅谷银行倒闭影响了 Circle 的 USDC 储备，导致 USDC 短暂无法与 1 美元的挂钩。尽管它很快恢复，但这一事件凸显了托管风险以及银行脆弱性对稳定币的影响，加速了对储备管理的监管讨论。
· 2023 年 7 月：美国众议院金融服务委员会批准了《2023 年支付稳定币清晰度法案》，提议为银行和持牌非银行机构发行稳定币建立一个全面的框架，并制定严格的准备金要求和联邦监督。
· 2024 年中/末：稳定币监管仍是重中之重。参议员 Cynthia Lummis 和 Kirsten Gillibrand 提出了跨党派支付稳定币法案，与之前关于准备金要求和监管的提案保持一致。美国证券交易委员会放弃对 Paxos 的 BUSD 的调查，这表明监管立场发生了转变。
· 2025 年 2 月：2025 年 2 月 4 日，参议员 Bill Hagerty 提出由两党议员共同发起的《指导和建立美国稳定币国家创新法案》（GENIUS Act）。该法案提出了一个统一的监管框架，允许稳定币发行人在联邦和州两级获得特许，并接受美联储和 OCC 等监管机构的监督。
· 2025 年 3 月：美国参议院银行委员会以 18 票赞成、6 票反对的结果通过了《GENIUS Act》，其中包括 5 名民主党人的支持。该法案在立法过程中取得进展，分析师预计该法案将在 2025 年底前进行进一步讨论并可能颁布。
美国及全球其他地区对稳定币监管的方法
如上所述，美国尚未建立统一的稳定币监管框架。相反，各机构采用与证券、商品、银行和金融犯罪相关的现有法律来监管稳定币。但这些努力与其他国家相比如何？
欧盟
欧盟通过其《加密资产市场监管法案》（MiCA）制定了全面的监管策略，该法案于 2023 年通过。MiCA 建立了一个全欧洲范围的许可框架，要求稳定币发行方必须维持 100% 的储备金，接受严格的监管监督，并遵守透明度标准。
为防止稳定币削弱欧元的地位，欧盟给以美元为支撑的稳定币设置了交易量上限，，同时，禁止发行计息稳定币，以确保它们严格作为支付工具使用。
与仍然依赖执法手段的美国不同，欧盟的统一方法为所有成员国提供了法律确定性，并可能为全球稳定币监管设定潜在的基准。
英国
脱欧后，英国一直在根据《金融服务和市场法案》（2023 年）制定自己的加密货币监管法规。与美国不同，英国明确将法定支持的稳定币定义为可用于支付的数字货币。英格兰银行负责监管系统性稳定币发行人（具有潜在金融稳定风险的发行人），而金融行为监管局 (FCA) 负责管理消费者保护事务。
发行人必须在英格兰银行等可靠机构保持储备金，并确保 1:1 的赎回权。尽管英国的最终法规仍在完善中，但其战略重点是将稳定币整合到现有的支付系统中，同时维持银行级别的保障措施。
亚洲
日本是最早制定明确稳定币规则的国家之一。2022 年 6 月，日本通过了一项法律，将稳定币定义为「数字货币」，限制只有持牌银行、信托公司和注册汇款代理机构才能发行稳定币。这确保了持有人拥有 1:1 的赎回权，同时禁止算法和离岸稳定币进入市场。日本的保守立场旨在通过只允许受到严格监管的机构发行稳定币来防止再次出现类似 Terra 的崩盘事件。
新加坡采取了审慎的做法，在创新与监管之间取得平衡。根据《支付服务法》，所有加密货币公司都必须获得许可。2022 年底，新加坡金融管理局 (MAS) 提出了针对单一货币稳定币的具体规则，包括 维持 100% 储备金、独立审计和严格的资本要求。预计 2025 年将出台全面的监管指南，以加强新加坡作为受监管金融科技中心的地位。
香港已与全球监管趋势保持一致，并于 2024 年宣布稳定币发行者必须在其新的加密框架下获得许可。算法稳定币被禁止，发行者必须保持全额储备金支持并提供独立证明。香港的做法与纽约和新加坡相似，强调严格的透明度和赎回权，以将自己定位为领先的加密友好型金融中心。
其他地区
许多国家正在积极评估稳定币的规则。澳大利亚和加拿大正在探讨是否将稳定币纳入证券或支付法律的监管范围，而中国则完全禁止了大多数加密货币活动，包括与人民币挂钩的稳定币，转而支持央行数字货币（CBDC）。国际组织如 G20 下的金融稳定委员会（FSB）正在推动，如果稳定币在全球金融中广泛使用，应对其实施类似银行的监管。
稳定币监管：美国走向清晰之路
美国的稳定币监管正处于一个转折点。
经过多年的辩论，两党对联邦框架的支持正在增加，这一框架有望带来期待已久的明确性。2025 年初通过的《GENIUS Act》，标志着在关键监管原则，如 100% 储备支持和明确的发行方监督上，政治共识正在形成。与此同时，众议院也在进行努力，立法比以往任何时候都更能接近成为现实。
监管机构一直在为这一转变做准备。美联储和货币监理署等机构正在为监督奠定基础，而主要的稳定币发行方——预期到监管的到来——已经采取了透明度措施、定期审计和严格的储备管理。一旦法律出台，这应该会缓解过渡期。
明确监管的影响将是显著的。尽管一些发行方可能难以满足合规要求，但其他发行方——特别是那些已经遵循严格储备和披露要求的发行方——将从中受益。更大的法律确定性可能会推动机构采用，鼓励稳定币驱动的支付解决方案，甚至为银行发行稳定币铺平道路。与此同时，政策制定者必须在确保稳定性和消费者保护与不扼杀创新或推动活动外流之间取得微妙的平衡。
唐纳德・特朗普总统一直积极反对美国央行数字货币（CBDC）的发展。2025 年 1 月，他签署了第 14178 号行政令，标题为「加强美国在数字金融技术领域的领导地位」，该命令禁止在美国建立、发行或推广央行数字货币。特朗普表达了对 CBDC 可能使联邦政府对公民财务拥有过度控制权的担忧。
因此，稳定币很可能会在短期内继续成为数字化美元的主要载体，这进一步强化了对强有力且协调一致的监管的需求。
尽管美国走向正式立法，但它仍落后于欧盟、英国和亚洲等地区，这些地区已经实施了全面的稳定币监管。未来几个月将决定美国是迎头赶上，还是冒着失去对一个快速增长领域监管影响力的危险。
有一点是明确的：稳定币太重要了，不能继续处于法律的灰色地带。即将到来的监管转变将定义它们在未来多年在金融中的角色，并将塑造它们融入传统银行和数字经济的方式。
有了合理的监管，稳定币可能会成为现代支付的基础支柱——值得信赖、稳定，并由明确的法律标准支持。